Цыганок Анатолий Дмитриевич
Центр военного прогнозирования, член-корреспондент Академии военных наук, член Общественного совета Председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации, доцент факультета мировой политики МГУ.


Главная / Публикации / Электронные СМИ /

Анти- террористическая безответственность

Первым законом были определены пять основных субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом: Федеральная служба безопасности (ФСБ) РФ, Министерство внутренних дел (МВД) РФ, Служба внешней разведки (СВР) РФ, Федеральная служба охраны (ФСО) РФ, Министерство обороны (МО) РФ.

В соответствии с требованиями 130 закона Российская армия проводила первый этап контртеррористической операции на Северном Кавказе и одновременно начала чехарду с ответственными в борьбе с терроризмом.

 Для координации деятельности федеральных структур прописано создание Антитеррористической комиссии на федеральном и региональном уровне. Чуть позже для координации борьбы с терроризмом в рамках СНГ в 2000 году был создан Антитеррористический центр СНГ со штаб-квартирой в Москве, а его руководитель приравнен по статусу к первому заместителю директора ФСБ.

Указом №61 было объявлено о завершении начальной фазы контртеррористической операции, проводимой Министерством обороны, поскольку функции руководства на последующую фазу операции передавались от Минобороны – Министерству внутренних дел на федеральном уровне и одновременно Федеральной службе безопасности на региональном уровне.

Указ объявил о создании Оперативного штаба по управлению контртеррористическими операциями. Руководителем этого Оперативного штаба назначался министр внутренних дел. Членами штаба назначались полномочный представитель Президента в Южном федеральном округе, заместитель секретаря Совета Безопасности, министры МЧС и юстиции, председатель Правительственной комиссии по вопросам восстановления социальной сферы и экономики Чеченской республики, начальник Генерального Штаба ВС РФ, директор Службы внешней разведки (СВР), командующий железнодорожными войсками, начальник Главного разведывательного управления, командующий Внутренними войсками, руководитель Службы специальной связи и информации при Федеральной службе охраны.

 На территории региона создавался Региональный оперативный штаб, подчиненный Оперативному штабу и руководимый заместителем директора – руководителя Департамента по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом ФСБ РФ. В состав Регионального штаба были включены должностные лица Южного федерального округа, Северо-Кавказского военного округа и Чеченской республики. На Региональный оперативный штаб возлагалось непосредственное руководство и управление специальными силами и средствами при подготовке и проведении контртеррористической операции.

Следующим указом Президента РФ №715 назначался новый ответственный за противодействие терроризму - руководитель МВД. Ему поручалось руководить Оперативным штабом по управлению контртеррористическими операциями. При этом действия Министерства внутренних дел по борьбе с терроризмом были названы приоритетными. Руководство координационной структурой на Северном Кавказе – Объединенной группировкой войск (сил) с сентября 2003 года было передано Внутренним войскам МВД. Состав Объединенной группировки определялся самостоятельно министром внутренних дел.

Прорывы боевиков в Ингушетию (июнь 2004 года) и захват заложников в Беслане (1-3 сентября 2004 года) совпали с реформами в МВД и ФСБ, хотя практически все свелось к очередному косметическому реформированию. В ФСБ Департамент по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом переименовали в «Службу», в которой появилось новое подразделение – Управление по борьбе с международным терроризмом. В МВД - Главное управление по борьбе с организованной преступностью преобразовали в Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом МВД России.

Нынешний, предпоследний указ №116 «О мерах по противодействию терроризму» в очередной раз передал бразды правления в борьбе с терроризмом от МВД, которому отказано в доверии, – ФСБ.

Последними документами – указом президента и законом «О противодействию терроризму», принятом 26 февраля в третьем чтении, ответственность за противодействие террору возлагается на директора ФСБ, но в соответствии с законом «развития по спирали» – с новыми более высокими полномочиями.

ФСБ даны полномочия, сравнимые с президентскими, для организации борьбы с террором на всей территории страны. Центральный аппарат ФСБ увеличен на 300 человек. Образовывается Национальный антитеррористический комитет под руководством директора ФСБ. Государственной Думой на эту должность предлагается заместитель председателя ГД Владимир Катренко, председатель Комиссии Госдумы по проблемам Северного Кавказа.

 Главы МВД, МЧС, начальник Генерального штаба Вооруженных сил будут подчинены назначенному директором ФСБ руководителю Федерального оперативного штаба Комитета. Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Национального комитета образован оперативный штаб. Аналогичные оперативные штабы организованны в субъектах РФ. При НАК будет действовать специальный аналитический центр.

 В случае теракта вся ответственность будет лежать на одном конкретном человеке. В регионах ответственность возложена на начальника регионального ФСБ, а при его отсутствии – на начальника УВД региона. Правда, в Северо-Кавказском регионе до решения вопроса о совершенствовании управления контртеррористическими операциями ответственность за планирование и применение сил и средств осталась по-прежнему за МВД, и регламентироваться она будет указами президента №№ 61 и 715 .

Директору ФСБ поручено в трехмесячный срок разработать предложения по совершенствованию этого управления. Не исключено, что оно, подчиненное, как в советские времена, «старшему брату» МВД, так и останется «стрелочником» в борьбе с терроризмом на Северном Кавказе. Либо, опять-таки как в советские времена, когда КГБ передавались в оперативное управление воздушно-десантные дивизии советской армии, сейчас возможна передача в оперативное управление на Северном Кавказе пары дивизий внутренних войск, но тогда создается настоящий разведывательно-полицейский монстр, вплоть до отсутствия каких-то сдерживающих моментов.

 К сожалению, все принимаемые законы и указы последнего времени носят перераспределенческие функции между силовыми и специальными структурами. И чем больше законов такого плана, тем меньше в обществе веры в то, что эти законы уменьшат угрозу терроризма. В ходе декабрьского опроса общественного мнения, проведенного «Левада-центром», в перечне угроз для России терроризм вообще не был назван (!)– ни международный, ни кавказский, ни чеченский, ни мусульманский. В перечень первых угроз вошли рост преступности, наркомания, алкоголизм, безопасность на дорогах, коррупция. Из этого следует, что у россиян сегодня вообще не присутствует мысль о том, что терроризм напрямую угрожает больше, чем наркомания. По цифрам потерь человеческих жизней в России в разы больше гибнет людей на дорогах, от беспробудного пьянства и наркотиков. Мне не совсем понятно, почему законы и указы в интересах силовых и специальных структур имеют преимущество в рассмотрении Государственной Думой?

 Думается, критерием для первоочередного принятия закона должен быть уровень потерь населении, а потому в первую очередь Госдуме следует рассматривать законы по борьбе с наркотиками, противодействию коррупции или безопасности российских переездов через железнодорожное полотно. Спровоцированная бесланской трагедией разработка закона «О противодействии терроризму», прошел за три дня второе и третье чтение, несмотря на то что текст более чем 200 поправок, поступивших в течение 14 месяцев после его первого одобрения, был недоступен не только обществу, но и самим депутатам. Председателем комитета по безопасности ГД Васильевым было великолепно проведено «аппаратное прохождение» поправок. Нужные рассмотрены, невыгодные отклонены. Здесь очень удачно вписался «секретный характер» закона. Хотя закон, затрагивающий права человека, должен быть доступен для всего общества.

Правительство и Госдума при принятии закона пошли по наименее затратному пути. Проще отдать команду на прекращение полета (уничтожение) пассажирского самолета и занять почетное первое место в книге Гиннеса по сбитым гражданским самолетам собственной ПВО, чем разрабатывать сложные программы, предупреждающие попадание самолета – снаряда в особо важную цель. Практически есть три пути предотвращения захвата самолета террористами. Первый – деятельность органов безопасности аэропортов, МВД и ФСБ (контроль, осмотр багажа, установка металлоискателей, анализаторов атомов взрывчатых веществ в воздухе, агентурная разработка). Второй путь – изменение среды пролета самолета, вынуждающего его менять курс. Третий путь – внесение конструктивных изменений в систему управления, позволяющих контролировать, например, экстренный сброс топлива или подачу команды на изменение режима и направления полета. Наиболее важными являются программы автоматического изменения курса при направлении самолета на цели, объявленные «особо важными».

В нынешнем виде закон вступает в противоречие с Конституцией РФ. Орган, которому вменяется принятие решений по профилактике терроризма (Федеральный оперативный штаб), полномочиями, которыми его наградил Президент, вторгается в компетенцию правительства в вопросе «планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти» (статьи 4 и 5 116 указа). Несмотря на то что вопрос о необходимости внесения изменений в законодательство в сфере борьбы с терроризмом активно обсуждался после Осетии, Ингушетии и Кабардино-Балкарии по двум направлениям – в отношении ответственности должностных лиц, при принятии решения по освобождению заложников и придания дополнительных полномочий правоохранительным органам. Нынешние законопроекты, не рассматривая первое направление, все внимание уделили только усилению правоохранительных структур. В окончательном виде в законе сохранена норма, разрешающая сбивать гражданские самолеты с террористами на борту. Разрешен контроль личных переговоров. Назначены ответственные в ходе проведения операций по освобождению заложников. Ими стали региональные руководители. Поэтому сомнительно, что нынешние законопроекты будут иметь длительную перспективу и в них вновь не будут вноситься поправки.

В нынешней редакции закона не решена проблема правоохранительных органов и спецслужб мира (и российских в частности) по сбору и взаимном обмене информацией о готовящихся террористических актах. До настоящего времени ФСБ полученной информацией от ФБР и других аналогичных структур не делится ни с МВД, ни с Минобороны. Видимо, задача координации и обмена информацией между ФСБ, МВД, СВР, ФСО и Минобороны будет поставлена вновь создаваемому НАК.

 Не решена окончательно проблема ответственного лица при захватах заложников. Во всех случаях захвата заложников до 2004 года ответственность брали на себя руководители ранга не ниже заместителя федерального ведомства. Однако после вторжения боевиков в Ингушетию (21-22 июня 2004 года), при захвате школы в Беслане (1- 3 сентября 2004года) и во время событий в Нальчике (13 октября 2005 года) ответственность возлагалась на местного руководителя группы оперативного управления. Нынешним законом ответственность в ходе проведения операций по освобождению заложников возложена на региональных руководителей. И это при том, что мировая практика ведущих государств не имеет аналогов делегирования ответственности при решении кризисов с заложниками местным руководителям. В Великобритании, например, руководителем штаба по освобождения заложников становится шеф Скотланд-Ярда, а решение на штурм принимает первое лицо – премьер-министр после совещания с группой COBRA.

Если сравнивать российское антитеррористическое законодательство с аналогичными законами США, Франции, Великобритании, Испании или Европы, то находится много параллелей. Примером тому служит «Патриотический акт», принятый в США после событий 11 сентября, в соответствии с которым ФБР получило право прослушивать телефонные разговоры, требовать у библиотек и книжных магазинов данные о заказанных или купленных книгах. После терактов в Лондоне во Франции был разработан специальный «Антитеррористический пакет», который предусматривает контроль за электронной почтой и телефонными звонками, контроль за оборотом взрывчатых веществ. В Лондоне после 11 сентября был принят антитеррористический закон, усиливающий меры безопасности на воздушном транспорте и предусматривающий снятие с рейсов и арест людей, а также задержание рейсов по соображениям безопасности. Наибольшую известность в данном законе получило право бессрочного ареста без суда и следствия с последующей депортацией иностранных граждан. После серии взрывов в Лондоне в июле 2005 года были объявлены вне закона посещение тренировочного лагеря террористов и способы борьбы с пропагандой терроризма в печатных изданиях и Интернете. Введено понятие «контрольного ордера», когда подозреваемые в терроризме будут ограниченны в передвижении и общении с внешним миром, не находясь под арестом. В Испании нет закона «О борьбе с терроризмом». Все определения терроризма содержатся в Уголовном Кодексе, специальные меры определены в 55 статье Конституции, которая приостанавливает гражданские права относительно времени задержания, неприкосновенности жилища и тайны частной переписки.

 В целом положительным в принятом законе можно считать формулировку понятия «террористическая деятельность» и верную трактовку понятия «террористический акт». Наконец наши следователи прокуратуры прекратят возбуждать дела «по терроризму»: за «уничтожение, повреждение или захват транспортного средства или иных объектов»; за «посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля» или за «иные действия, причинения значительного имущественного ущерба либо иных общественно опасных последствий» - ранее нечетко сформулированных в ФЗ №130 от 1998 года, положениями которого руководствовались следователи.

 Считаю верным, что специальные службы могут прослушивать телефонные разговоры и осуществлять контроль за средствами электронной связи в зоне проведения контртеррористической операции. Вводимая норма закона о том, что войска ПВО могут сбивать пассажирские самолеты, захваченные террористами, при несколько степенях проверки информации о захвате самолета террористами, на мой взгляд, достаточно спорная. Хотя если учитывать угрозу направления самолета на особо опасные объекты, по варианту 11 сентября в США, следует с ней согласиться, как бы жестоко это норма не выглядела. Но для этого необходимо, как в Америке, постоянное патрулирование истребителей в воздухе. Размещение переносных ракетных комплексов на крышах Москвы реально не позволит уничтожить самолет. Все равно он упадет на город. Это пиар-ход и абсурд.

 В той редакции, в которой утвержден последний федеральный закон « О противодействию терроризму», видно, что он опять не доработан, мнение общества не услышано, поскольку закон предусматривает только усиление спецслужб до опасных пределов властных полномочий одной разведывательно-контрразведывательной структуры. Более того, анахронизм – сохранение в рамках специальной структуры, предназначенной для разведывательных и контрразведывательных действий, ведомственного следственного аппарата и изоляторов (только номинально переданных Минюсту), позволяющих проведение следствия, ареста и содержания под ведомственной стражей. Это никоим образом не связанно с основными функциями, не усиливает противодействие терроризму. По оценкам ряда специалистов, объединение функций разведки и расследования значительно замедляет принятие решения. Этот вывод послужил причиной ликвидации функции расследования у американского ФБР. Конечно, для создания активно действующей агентурной сети, для внедрения агентов необходимы годы и годы. Искушение показать быстрые результаты после «Энских» событий в будущем будет провоцировать спецслужбы на саморекламу быстроты действий – или они будут вынуждены расписаться в собственном бессилии.

 Кроме того, в начальный период подготовки законопроекта парламентариями – в частности, председателем Комитета Госдумы по безопасности Васильевым – обращалось внимание на участие общества в противодействии терроризму. Но в принятых законах нашел отражение только вопрос «о вознаграждении лицам, содействующим борьбе с терроризмом» и присутствуют нормы «о возмещении вреда, причиненного террористическим актом здоровью граждан и их имуществу». Если закон вступает в действие после его опубликования, то вызывает недоумение, почему последняя норма вступает в силу только с 1 января 2007 года.

 Сомнительно, что вновь принятые последние законы и указы значительно уменьшат террористическую угрозу и улучшат взаимопонимание между обществом и силовыми структурами. Поскольку я не вижу главного: каким образом общество будет привлечено к решению проблемы противодействия терроризму. Я не вижу тех четких ориентиров, временных рамок, по которым общество может проверить, насколько активно действуют государственные силовые и специальные структуры, как власть выполняет поставленные задачи.

Временные ограничения на решение необходимых задач могли бы выглядеть так.

 В течение года, например, созданы муниципальные центры безопасности для информирования населения о тех программах, которыми занимаются спецслужбы и милиция в борьбе с терроризмом. Поставлены антивандальные устройства на все газовые наружные вентили и промышленные трубопроводы. Во всех школах и дошкольных учреждениях оборудованы посты безопасности. Все окна и двери первых этажей отделений милиции (по крайней мере, на Северном Кавказе) имеют бронестекла. Разработана система контроля, электронная база данных за иностранцами, адресами их работы, проживания, проведения свободного времени.

В течение двух лет на всех вокзалах, аэропортах, пристанях, станциях метро установлены газовые сигнализаторы наличия в воздухе атомов взрывчатых веществ и металлоискатели. Начато производство бронедверей для водителей городского общественного транспорта, позволяющих водителю в случае опасности закрыть бронещитом салон и себя. В Государственной Думе подготовлены законопроекты, регламентирующие порядок разработки и внедрения программ по антитеррористической безопасности на наиболее подверженных угрозам направлениях: комплексах жизнеобеспечения городов и населенных пунктов. Правительством разработана федеральная система безопасности объектов здравоохранения, образования, культуры и спорта. Особое внимание должно быть уделено воздушным и морским (речным) судам, малой (москитной) авиации, всем типам прибрежных кораблей и катеров.

 В течение трех лет подготовлены специалисты антитеррористической безопасности в сфере судебной, муниципального управления, образования, спорта и культуры, здравоохранения, государственных СМИ. Проведена сплошная очистка от взрывчатых веществ Европейской части России и Белоруссии.

Не секрет, что в странах Восточной Европы и СНГ существует максимальное недоверие населения как к милиции, так и спецслужбам. Одной из целей общества должно служить воспитание доверия и улучшения имиджа правоохранительных структур. Поэтому в России, где пятнадцать лет идет война с террором, принимаемые законы не должны обладать такими перегибами в сторону милитаризации антитеррористических программ. Общество должно знать, какие программы разрабатываются, какие направления предусматривает власть для изменения и улучшения имиджа специальных и правоохранительных структур. Каков порядок создания федеральных и региональных структур для информирования населения о программах доверия. Каким образом налажен выпуск литературы, печатных, электронных материалов, передач по радио и телевидению по противодействию терроризму.

 Принятие закона высветило и реальное отношение законодательной и исполнительной власти. Скороспелое принятие закона не говорит об активной работе наших парламентариев, а лишний раз подчеркивает, что якобы независимая законодательная власть делает, то, что ей указывает исполнительная. Это "одного поля ягоды". Принятые законы, к сожалению, не имеют длительной перспективы. До тех пор, пока в принятых законах не будет видно даже намека на совместную работу власти и общества по коренному изменению отношения к проблеме антитеррора, а будут учитываться только карьерные взлеты то одного, то другого федерального чиновника, ждать прекращения чехарды «ответственных за антитеррор» и уменьшения уровня террористических угроз – бесполезно.

 См. также:

 Цыганок. Сбивать гражданские самолеты и бомбить Панкиси…

 Цыганок. Имитация антитеррора

Ролдугина. Главное – не отсвечивать и приготовить деньги Тренин. «Надеюсь, это не позиция президента»

Цыганок. Реформа армии и вызовы XXI века

Дата — 08 Апреля 2006 года
Опубликовано — Полит Ру



Главная
Военно-политический анализ
Научные доклады
Выступления
Публикации
Электронные СМИ
Печатные СМИ
Цитирование
Об авторе
Контакты


Если в вашем городе нельзя виноградное масло купить, закажите в Мыльных Фантазиях.

При полном или частичном использовании материалов гиперссылка на автора:
Цыганок Анатолий Дмитриевич (www.tsiganok.ru) обязательна.
© Военно-политический анализ: Цыганок Анатолий Дмитриевич
Все права защищены | Статистика сайта: LiveInternet.ru